Le fardeau de la dette qu’un pays peut supporter dépend de la capacité de l’économie de croître et de celle du gouvernement d’obtenir des revenus, d’assurer le service de sa dette et de rembourser ses créanciers. Il n’existe aucun critère définissant ce qui constitue un niveau approprié d’endettement public, chaque gouvernement fixe sa norme, la norme européenne est de 60% du PIB. L’aptitude d’un gouvernement à assurer le service de sa dette peut être évaluée par des indicateurs de mesures de viabilité. Si le ratio stable de la dette nette au PIB est stable, les politiques budgétaires de l’État sont viables, c’est-à-dire que le taux de croissance de l’économie est égal au taux de croissance de la dette. Si le ratio recule, les frais de service de la dette absorbent une proportion moindre des revenus de l’État.

Les gouvernements, qui laissent la dette s’accumuler sur longue période, risquent de voir s’éroder le niveau de vie des citoyens; le service de la dette absorbe alors une portion de plus en plus importante des revenus fiscaux, aux détriments des dépenses de programme social et économique. Pour réduire le ratio de la dette au PIB, le gouvernement doit commencer à enregistrer une série d’excédents budgétaires annuels ou l’économie doit connaître une croissance plus vigoureuse que celle de la dette publique.

Ce n'est pas le cas de l'Europe qui bavarde sur la croissance ou sur le plein-emploi, vers lequel le marché libre "tend", jusque dans la Stratégie de Lisbonne et du Traité sur la Constitution européenne, sans s'en donner les moyens par des dispositions autorisant ou engageant des mesures macroéconomiques ou de stimulation de l'innovation et de relance économique. Les "conventionnels" qui avaient rédigé le projet de Constitution européenne ne se sont pas laissés influencer par les débats au sujet du rôle, "stupide" selon Mario Monti ou Jacques Chirac, de la BCE et du besoin de croissance des économies.

a) Satisfactions libérales de l'Eurodéputé E. Brok, Président de la Commission des affaires étrangères du PE, Président du Groupe PPE à la Convention: Ce paragraphe est un extrait des propos de cet Eurodéputé et fera tempérer certains commentateurs d'un site de jeunes européens fédéralistes qui font passer mes propos pour quelque chose "d'extrême gauche ou de rouge-brun".

.../... (début de l'extrait) La non-gouvernance de la Constitution européenne: la Convention qui avait élaboré le projet de Constitution européenne avait travaillé selon des méthodes quasi parlementaires. Les familles politiques jouaient un rôle déterminant dans la Convention, ce fut en particulier le cas pour le Parti Populaire Européen (droites), qui avait réaffirmé les principes de l'indépendance de la Banque centrale européenne, de la stabilité des prix comme objectif principal ainsi que les règles du pacte de stabilité et de croissance. Au contraire, dans les dernières semaines des travaux de la Convention, certains "conventionnels" socialistes se sont prononcés en faveur de la prise en compte d'objectifs de politique de croissance et d'emploi même en matière de politique monétaire.

L'économie sociale de marché comme principe constitutionnel: malgré ces divergences sur les questions de gouvernance économique, la Convention est parvenue au bout de ses seize mois de travaux à adopter lors des séances des 13 juin et 10 juillet 2003 un Projet de Constitution européenne. Si on analyse les règles prévues par le projet de constitution en matière de politique économique, monétaire et financière, on constate que le cadre économique défini par les traités de Maastricht et d'Amsterdam sont pour l'essentiel maintenu et certaines de ses dispositions renforcées.

La nouvelle Constitution européenne ne crée pas de gouvernement économique européen omnipotent, au contraire: le projet de constitution souligne sans équivoque que le principe d'attribution s'applique à tous les domaines politiques. Comme auparavant, l'Union ne peut donc intervenir en matière de politique économique que dans les seuls domaines, en nombre limité, pour lesquels la Constitution lui attribue explicitement des compétences de politique économique. L'Union dispose de compétences réelles (exclusives) en matière de politique de la concurrence et, par le biais de la Banque centrale européenne, pour la politique monétaire des États membres ayant adopté l'Euro. En outre, l'Union partage avec les États membres la compétence pour le marché intérieur européen. Enfin, l'Union peut prendre des mesures de coordination des politiques économiques et des politiques de l'emploi, mais son pouvoir se limite comme auparavant à l'adoption de "grandes orientations" et de "lignes directrices", donc à des recommandations non contraignantes. La politique économique demeure par principe de la compétence des États membres, qui doivent cependant se tenir aux règles du cadre juridique de l'Union, en particulier à l'obligation juridique d'éviter les déficits publics excessifs.

Les ressources financières de l'Union européenne restent également limitées. Cette limite est fixée dans une loi européenne adoptée par décision à l'unanimité du Conseil des Ministres après consultation du Parlement européen. Une modification de la décision actuellement en vigueur relative aux ressources propres de l'Union, qui en fixe la limite à 1,27 % de la contribution totale du PNB des États membres, restera exceptionnelle dans une Europe à 25 membres ou plus. L'Union demeure donc une Europe aux ressources limitées. Une politique économique européenne d'inspiration keynésienne est donc exclue par la Constitution.

L'Union européenne offre à ses citoyens dans les objectifs à court terme un "marché unique où la concurrence est libre et non faussée"; ce sont là les objectifs politiques et économiques de tout État de droit libéral. La Constitution y adjoint trois objectifs à long terme: le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée; une économie sociale de marché hautement compétitive qui tend au plein emploi et au progrès social; enfin un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Toutefois, c'est à la politique et à la jurisprudence qu'il continuera d'incomber de concrétiser sur le plan européen les principes économiques qui permettent l'orientation libérale de base, un cadre opérationnel pour la politique sociale ainsi que le maintien strict de la stabilité intérieure des prix.

En matière de politique monétaire, le projet de Constitution n'introduit aucune nouveauté. L'indépendance de la Banque centrale européenne y est expressément garantie. En outre, la Constitution européenne reprend expressément la priorité de la stabilité des prix définie dans le Traité de Maastricht comme objectif de la politique monétaire et de changes En revanche, des objectifs de politique sociale ou de politique de l'emploi ne sont pas prévu dans ce domaine; la politique monétaire demeure avant tout subordonnée à la priorité de la stabilité des prix.
En matière de politique économique et financière, le texte de la Constitution européenne a conservé le statu quo tout en introduisant une modification décisive: la Commission pourra à l'avenir décider elle-même de l'envoi d'un avertissement à un État membre dont la situation budgétaire n'est pas conforme aux règles fixées par la Constitution. La Constitution renforce les pouvoirs de la Commission et apporte ainsi une contribution décisive à la culture de stabilité budgétaire.

Le fait que la méthode ouverte de coordination acquière plus d'importance dans la Constitution européenne a soulevé certaines inquiétudes. C'est valable en particulier pour les domaines de la politique sociale, de la recherche et du développement, de la santé et de l'industrie. Mais ce n'est qu'en apparence que la Commission reçoit un pouvoir, assimilable à celui d'un "gouvernement économique", de coordonner les politiques nationales. À y regarder de plus près, il apparaît que les pouvoirs de la Commission se limitent à un rôle d'étude, de recommandation et de préparation, et, selon la formulation consacrée dans tous les articles cités, "notamment par des initiatives en vue d'établir des orientations et des indicateurs, d'organiser l'échange des meilleures pratiques et de préparer les éléments nécessaires à la surveillance et à l'évaluation périodiques". Il n'est donc pas question ici d'introduire une nouvelle méthode de régulation européenne. Il s'agit uniquement de préciser que la Commission peut accomplir la mission qui lui revenait déjà antérieurement de recommandation et d'encouragement, "notamment" en utilisant des méthodes de "comparaison des performances" et d'échange des "meilleures pratiques". .../... (fin de l'extrait)


b) le Sacre de le logique du Pacte de Stabilité: le Pacte de stabilité est un échec officiel, 4 Etats au moins sont en permanence en dehors des critères du Pacte, le rationnement des dépenses publiques a un effet dépressif sur la croissance de toute la zone. Certains nouveaux Etats membres, comme la Grèce, ont même truqé leur comptabilité nationale pour être adhérents. Le fiasco est tel que Romano Prodi avait estimé que ce Pacte était "stupide". Lors du Conseil européen de Bruxelles en mars 2005, les dirigeants de l’Union ont décidé "d’assouplir" le fonctionnement du Pacte de stabilité mais sans abandonner ses objectifs essentiels: la règle des 3% du PIB pour le déficit public, la règle de 60% du PIB pour la dette publique. Ce chiffre de 60% ne sort pas d'un chapeau-claque. Il s’agit là de la transposition des ratios de l’analyse financière des entreprises appliquée à la gestion de l’Etat. Les professionnels ont observé sur le long terme que le risque était faible sous ce seuil, et trop élevé au dessus, les autres fondamentaux étant eux aussi normaux; mais pour la comptabilité nationale, il s'agit d'un optimum théorique très variable.

Et le Conseil européen a réaffirmé que ces "deux ancrages nominaux du déficit public et de la dette publique restent la clé de voûte de la surveillance multilatérale". D’ailleurs la France et l'Allemagne se sont engagées à réduire le déficit en dessous de 3% dès 2005. Plus encore, il est réaffirmé que les États doivent viser un déficit zéro, se privant ainsi des moyens d’investir dans des dépenses utiles. Bien évidemment, il n’a pas été question de la BCE et de sa politique déflationniste au service d’un Euro au taux de change élevé pour attirer les capitaux financiers. Ce Pacte a été conçu en 1997, à l’initiative de J. Chirac et L. Jospin, pour protéger l’Euro de toute pression inflationniste et, en définitive la BCE de toute demande de soutien de la dépense publique et sociale par la création monétaire. La pression est donc maintenue pour réduire de manière drastique les dépenses de santé, d’éducation, de recherche, d’emploi… C’est dans ce cadre que l’Allemagne et la France ont vu leur croissance s’effondrer tout en continuant à afficher des déficits publics supérieurs à 3% du PIB encore en 2006.

c) Un embryon d'eurogouvernance impossible soumis à l'Euro-Groupe: la présence dans le chapitre "Politique économique et monétaire" d'une section formée de trois articles sur les "dispositions propres aux Etats membres dont la monnaie est l'Euro" semble ouvrir quelques perspectives pour une eurogouvernance. La spécificité de la zone Euro est marquée et une mise en place des politiques appropriées est possible jusqu'à amorcer une véritable gouvernance économique. Cet Euro-Groupe est en fait créé pour protéger la BCE et non pas pour lui faire contrepoids. La création de cet Euro-Groupe (art.III-194 et protocole annexé) permettrait aux dirigeants politiques de regagner du pouvoir sur la BCE. Cet Euro-Groupe est placé sous l’autorité d’un président élu pour deux ans et demi à la majorité. Il est chargé d’assurer la coordination des politiques économiques de la zone Euro. Toutefois, cette "coordination" n'a rien d’une reconquête de pouvoir sur la BCE puisqu’elle doit se réaliser dans le sens d’un strict respect des objectifs de la BCE. Il s’agit notamment de "renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire" (art. III-194-1-a). En réalité, le but de l'Euro-Groupe est d'intensifier les mécanismes coercitifs qui existent déjà, comme les procédures de surveillance multilatérale et le Pacte de stabilité et de croissance. Dans la pratique cet Euro-Groupe servira à coopérer pour que rien ne vienne mettre en cause la politique monétaire de la BCE au service des marchés financiers.

Revenons à cette "coordination économique" qui ne devrait que combler nos attentes dans notre besoin d'eurogouvernance. Cette coordination est limitée, la Constitution précise que les orientations propres de la zone Euro devront "être conformes aux Grandes Orientations de Politique Economiques" (GOPE). Cette soumission aux GOPE, introduite avec le Traité de Maastricht, représente une forte contrainte, si bien que les marges de manœuvre de l'Euro-Groupe sont très encadrées.

Cette enceinte de coordination économique renforcée est ainsi décrite dans les conclusions du Conseil européen de Luxembourg du 12 décembre 1997: "Les ministres de la zone Euro peuvent se réunir entre eux de façon informelle pour discuter des questions liées aux responsabilités spécifiques qu'ils partagent en matière de monnaie unique. La Commission, ainsi que, le cas échéant, la Banque Centrale Européenne, sont invitées à participer aux réunions." Le nom "Euro-Groupe" apparaît officiellement dans les conclusions du Conseil européen de Nice du 7 décembre 2000: "Ses missions sont essentiellement la concertation entre les Etats membres en matière de conjoncture économique, le dialogue avec la B.C.E., et la préparation des positions de la zone Euro sur la scène extérieure." Depuis la présidence française (Conseil européen de Nice), elles ont été élargies à l'emploi et aux questions structurelles. Mais ne vous laissez pas leurer, c'est une habitude de protocole qui n'est jamais confirmée dans les dispositioons d'application: "Le Conseil européen se félicite des améliorations apportées au fonctionnement de l'Euro-Groupe et à sa visibilité. Il se félicite également de l'intention d'élargir la gamme de questions, notamment structurelles, abordées dans cette enceinte dans le respect des conclusions du Conseil européen de Luxembourg." L'objet de l'Euro-Groupe est de rendre plus efficaces les mécanismes institutionnels de surveillance organisés autour du Conseil ECOFIN.

L'Euro-Groupe joue un rôle important mais n'est pas une instance de décision. Dans tous les cas où une décision doit être prise, celle-ci l'est par le Conseil ECOFIN selon les procédures fixées par les traités (en matière de politique économique et monétaire, la règle la plus fréquente est la majorité qualifiée), même si, parmi ces procédures, figure l'absence de droit de vote pour les pays n'ayant pas adopté l'Euro lorsque le Conseil examine les dossiers relatifs à l'Euro. L'Euro-Groupe se réunit à l'occasion de chaque réunion du Conseil ECOFIN, en pratique la veille de la réunion de l'ECOFIN. Le Commissaire européen en charge des questions économiques et monétaires et le Président de la BCE assistent aux réunions de l'Euro-Groupe. L'existence de l'Euro-Groupe a été inscrite dans le traité constitutionnel: - à l'article III-195, "Les modalités des réunions entre ministres des Etats membres dont la monnaie est l'Euro sont fixées par le Protocole sur l'Euro-Groupe" - et dans le Protocole additionnel n° 12 sur l'Euro-Groupe.

Le Traité Constitutionnel Européen (TCE) a donc confirmé l'existence de l'Euro-Groupe, et renforcé sa visibilité en le dotant d'une présidence stable de deux ans et demi. Il prévoit également que la vice-présidence de l'Euro-Groupe sera exercée par le président en fonction du Conseil ECOFIN. Le Conseil ECOFIN reste l'instance décisionnaire, avec des procédures de vote définies par les articles III-194 et III-196 du TCE. Du schmecksch d' bouchon? Sens-tu le bouchon? La BCE est la star de cet Europ' Academy.

Cet Euro-Groupe n'est donc pas un Gouvernement économique de la zone Euro. Une combinaison de la politique monétaire unique et des politiques budgétaires qui relèvent des souverainetés nationales (policy mix) en vue d'agir sur le niveau de l'activité économique européenne demeure la quadrature du cercle impossible. Il n'y a rien d'étonnant, cette pyramide ne doit être qu'au service de la doctrine monétaire qui s'accompagne d'une logique de surveillance multilatérale des budgets des Etats membres de la zone Euro en fonction des 4 critères de Maastricht.

Selon l'Article III-196 la zone Euro est représentée dans les instances monétaires internationales par le Conseil des Ministres européens délégués par les gouvernements nationaux et responsables devant personne d'autre que les gouvernements nationaux. Il n'existe donc pas d'eurogouvernance, mais des gouvernements qui n'ont de communs que leurs égoïsmes nationaux pour représenter l'Euro au niveau mondial.

La fermeté monétariste d'inspiration libérale conduite depuis le Traité de Maastricht de 1992 et l'arrivée de l'Euro en 1999 est conforme à l'orthodoxie monétariste reprise dans les Articles et les Protocoles de la Constitution européenne qui constitutionnalise définitivement le retrait total du politique en matière monétaire. Elle dégage la BCE de toute responsabilité pour soutenir l'activité économique et l'emploi. Le TCE prive une société démocratique d'un des instruments de la politique conjoncturelle au nom de du credo europeanus de la stabilité des prix. Les Dispositions de la Constitution européenne ne peuvent être modifiées qu'à l'Unanimité, autant dire jamais. C'est d'autant plus inquiétant qu'il existe une tendance à vouloir faire passer la Constitution avec une "unanimité partielle". Je ne plaisante pas, ce sont les bruits du Parlement Européen amplifiés par l'annulation des NON français et hollandais du vote du 14 juin 2006.

___________________________________
Cet article fait partie d'une suite d'études détaillée sur la Constitution européenne, la BCE, le monétarisme libéral, la Directive Services Publics (Bolkenstein 2)...

_________________________________________
Cette série d'articles est inspirée de l'Observatoire des Politiques Economiques en Europe (OPEE) et complétée par mes approfondissements personnels.
Thomas Rudolf, IECS Strasbourg.