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L’emploi, une urgence mal traitée

emploi

Face à la hausse du chômage, tous les leviers de l’action publique devraient être activés. Selon Guillaume Duval, auteur de « Sommes-nous des paresseux ? Et trente autres questions à propos de la France et des Français », la politique timide du gouvernement est inefficace. Il faut urgemment changer de cap, et mener une politique volontariste pour soutenir la création d’emplois en France.

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Le marché du travail a été durement et durablement affecté par la crise économique. La baisse de la population active induite par le « papy boom » promettait de faire baisser les chiffres du chômage. Nous assistons pourtant à une montée du chômage d’une ampleur exceptionnelle : 180.000 chômeurs supplémentaires au terme des deux seuls premiers mois de l’année 2009.

Face à cette situation, des moyens publics massifs devraient être mobilisés. Or la politique du gouvernement se caractérise au contraire par sa frilosité extrême : refus de revenir sur les heures supplémentaires, une réforme pourtant dangereusement pro-cyclique ; destruction des emplois aidés, en dépit d’annonces contraires ; poursuite à contre-temps de la politique de réduction de l’emploi public ; investissement insuffisant dans les centres d’accueil à l’enfance et aux personnes âgées.

Les leviers d’une action volontariste sur le marché du travail ne sont pas activés, contre toute logique. Il est urgent de changer de cap, pour soutenir durablement la création d’emplois en France.

L’économie française subit actuellement un choc sans précédent depuis la seconde guerre mondiale en termes de pertes d’emplois. Celles-ci se traduisent par une montée du chômage elle aussi sans équivalent bien que nous soyons désormais en plein papy boom et que la population active doive baisser pour la première fois cette année en France selon les prévisions de l’Insee. Face à cette situation d’une gravité exceptionnelle, la réaction des pouvoirs publics reste extraordinairement frileuse sur le terrain de la politique de l’emploi. 

1 - MARCHE DU TRAVAIL : UNE DEGRADATION SANS PRECEDENT

Après une perte de 135 000 emplois dans le secteur concurrentiel au second semestre 2008 nous sommes partis, selon les prévisions de l’Insee rendues publiques le 20 mars dernier , pour une nouvelle baisse de 364 000 emplois dans ce secteur au seul premier semestre 2009. L’hémorragie s’aggrave dans l’industrie avec une prévision de 143 000 emplois supprimés, soit 4 % des emplois du secteur, et elle démarre dans la construction, avec 38 000 emplois en moins, alors que le secteur avait bien résisté jusqu’à la fin de l’année dernière malgré le retournement du marché immobilier. Le repli de l’emploi s’amplifie également dans le secteur des services avec moins 205 000 emplois, alors que jusque là sa croissance compensait la baisse déjà ancienne de l’emploi industriel. Résultat : des pertes d’emplois qui, en rythme annuel, sont deux fois plus importantes que celles subies en 1993, lors de la précédente récession et trois plus qu’après le premier choc pétrolier dans les années 1970.

L’effet sur le chômage est cependant amorti du fait que nous sommes en plein « papy boom » : la population âgée de 15 à 59 ans diminuera cette année de 120 000 personnes au lieu d’augmenter de, grosso modo, 200 000 personnes par an comme c’était le cas jusqu’en 2007. Du coup, l’Insee prévoit pour 2009 une baisse de la population active, c’est-à-dire du nombre de personnes qui ont un emploi ou un cherche un. Et cela pour la première fois de tout l’après guerre.

Malgré ce recul, le choc en termes de pertes d’emplois est si violent que la montée du chômage reste elle aussi d’une ampleur exceptionnelle : l’Insee prévoit 280 000 chômeurs de plus au seul premier semestre 2009 (une prévision probablement optimiste car sur les seuls deux premiers mois nous en sommes déjà à 180 000 chômeurs de plus). Alors que pour toute l’année 1993 on en avait dénombré 276 000 de plus et 307 000 en 1984, la pire année sur le plan du chômage depuis le début des années 1970. Il y a donc une très grande probabilité que 2009 batte malheureusement tous les records dans ce domaine.

Face à une telle situation l’enjeu principal est bien sûr de redonner confiance aux acteurs économiques et de faire repartir la croissance. Et pour ce faire, les pouvoirs publics doivent avoir massivement recours à tous les outils de la politique macroéconomique : soutien budgétaire à l’activité, soutien en capital aux banques et aux entreprises en difficulté, politique monétaire et relance du crédit… Si la situation et les perspectives de la France et de l’Europe sont aussi mauvaises actuellement, bien que les déséquilibres macroéconomiques qui sont à l’origine de la crise soient beaucoup moins importants qu’aux Etats-Unis, c’est parce que ces outils sont insuffisamment utilisés de ce côté-ci de l’Atlantique  : les pays de l’Union ne parviennent pas à coordonner leurs efforts de relance pour les porter au niveau nécessaire. Chacun, et en particulier la France, tend à faire « trop peu, trop tard ». Il ne sera cependant question ici que d’un aspect particulier de l’action des pouvoirs publics : la politique de l’emploi au sens strict. Celle-ci ne peut évidemment annuler l’effet de la récession en termes de pertes d’emploi et de montée du chômage. Elle pourrait néanmoins amortir sensiblement le choc. Et le faire ne serait pas seulement un impératif social vis-à-vis des chômeurs et des salariés qui risquent de perdre leur travail, les principales victimes de la crise, c’est aussi un impératif économique : c’est d’abord sur le terrain de l’emploi que se joue en effet la question de la confiance et la capacité à briser le cercle vicieux des enchaînements qui nourrissent la dépression. Mais, en France, nous sommes très loin du compte pour l’instant sur ce plan : non seulement les vannes des emplois aidés n’ont pas encore été véritablement ouvertes mais le gouvernement entend toujours réduire l’emploi public et même les incitations au développement des heures supplémentaires n’ont pas été levées…

Graphique 1 : Evolution de l’emploi
Source : Insee, note de conjoncture

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Graphique 2 : Evolution de la population active, de l’emploi et du chômage
Source : Insee, note de conjoncture

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Graphique 3 : Malgré le papy boom…
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en milliers

des pertes d’emploi si exceptionnelles…
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que la montée du chômage est elle aussi sans précédent.
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Sources : Insee, Ined
NB : les données 2009 qui figurent dans ces graphiques sont des extrapolations à l’ensemble de l’année des prévisions de l’Insee établies pour le seul premier semestre.


2 - LE SCANDALE DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

A l’été 2007 le gouvernement avait décidé d’exonérer les heures supplémentaires des cotisations sociales et de l’impôt sur le revenu dans le cadre de ce qu’on a appelé le « paquet fiscal » afin de mettre en œuvre la promesse électorale de Nicolas Sarkozy de permettre aux Français de « travailler plus pour gagner plus ». A l’époque, il était déjà pour le moins étrange d’inciter, à grand renfort d’argent public, les entreprises à faire faire des heures supplémentaires à leurs salariés en poste à plein temps plutôt que d’embaucher des jeunes et des chômeurs. Alors que, dans l’Europe des 27, la France n’était toujours précédée que par la Slovaquie, la Pologne et la Grèce au palmarès peu glorieux du chômage et que notre pays était également déjà un des champions des déficits publics, malgré une croissance encore relativement forte à l’époque. Au moins pouvait-on croire à ce moment là que cette décision n’aurait finalement pour conséquence que de retarder le retour au plein-emploi. Un retour qui paraissait de toute façon quasiment assuré compte tenu du départ en retraite massif des baby-boomers au cours des années ultérieures.

Mais, aujourd’hui, il n’est plus possible de considérer ces exonérations avec autant de magnanimité. Elles ont été très efficaces en effet : au quatrième trimestre 2008, malgré la profonde récession que l’économie française a connue, les entreprises ont déclaré avoir fait effectuer à leurs salariés 184 millions d’heures supplémentaires. Un peu plus qu’au troisième trimestre et surtout 40 millions d’heures de plus qu’au quatrième trimestre 2007 lorsque ce dispositif avait été mis en place. Ces quarante millions d’heures supplémentaires effectuées en plus sur un trimestre correspondent à 90 000 emplois à temps plein. Même si une part de ces heures supplémentaires correspond à de fausses déclarations des entreprises et ne représente donc pas du temps de travail réellement additionnel (ce qui est probable mais ne rend en aucune manière ce dispositif plus légitime, au contraire), l’accroissement du nombre des heures supplémentaires a manifestement concouru de façon non négligeable à la remontée brutale du chômage intervenue depuis l’été 2008. Il contribue en particulier à expliquer le recul spectaculaire de l’intérim et des emplois en contrats à durée déterminée (CDD).

Et cela bien que ce dispositif soit très coûteux : selon les chiffres transmis par le gouvernement au parlement en mars dernier , il a représenté à lui seul 4,3 milliards d’euros sur les 7,7 milliards d’euros qu’aurait coûté le « paquet de fiscal » au cours de l’année 2008. Sachant qu’un emploi coûte un peu plus de 40 000 euros en moyenne en France, cela signifie que cet argent qui a servi à détruire 90 000 emplois, aurait permis d’en financer entièrement 100 000 de plus. C’est le genre de luxe qu’on ne peut guère se permettre dans le contexte actuel. Bien sûr cet argent public a aussi permis d’améliorer le pouvoir d’achat, et donc la consommation, des salariés déjà en emploi qui en ont bénéficié mais cela a eu de telles conséquences négatives sur le chômage des autres, et notamment des jeunes qui arrivaient sur le marché du travail, qu’il aurait été mieux utilisé sous à peu près n’importe quelle autre forme dans le contexte actuel …

Graphique 4 : nombre d’heures supplémentaires déclarées et effectifs salariés des secteurs concurrentiels en millions

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Source : Acoss et Dares

3 - OU SONT PASSES LES EMPLOIS AIDES ?

Depuis la fin des années 1970, les emplois aidés constituent un des outils constamment utilisés par la puissance publique face au chômage de masse. Après quarante ans d’expériences diverses, on en connaît les limites et personne n’imagine qu’ils puissent être LA solution au problème du chômage. Ils peuvent néanmoins permettre de remettre le pied à l’étrier à des populations qui sont durablement exclues du marché du travail et, en période de montée du chômage, contribuer à amortir le choc tout en facilitant la réalisation de tâches socialement utiles.

Or les politiques de l’emploi menées depuis 2002 ont constamment visé à réduire le champ de ces dispositifs, au nom de l’idée que le départ en retraite prochain des baby boomers allait mécaniquement résoudre la question du chômage de masse et que, dans ces conditions, les dispositifs destinés à aider telle ou telle population particulière n’avaient plus de raison d’être. Cette vision mécanique du fonctionnement du marché du travail était déjà erronée en période de croissance : après trente ans de chômage de masse, la réinsertion dans l’emploi des populations qui en ont été durablement éloignées nécessite et nécessitera un effort collectif prolongé et coûteux, impliquant le recours à des dispositifs particuliers d’insertion et d’emplois aidés. Ce raisonnement n’a évidemment plus cours aujourd’hui. Le gouvernement l’a d’ailleurs officiellement reconnu depuis l’automne dernier.

Le 28 octobre 2008, le chef de l’Etat avait en effet annoncé à Rethel 100 000 contrats aidés supplémentaires dans le secteur non marchand en plus des 230 000 déjà inscrits dans le projet de loi de finances 2009, acceptant ainsi de renouer avec un traitement social du chômage jusque là rejeté. Pourtant, l’effort consenti est en réalité beaucoup plus modeste qu’il n’y paraît : il ne s’agit que d’une augmentation par rapport à un projet de budget qui lui-même était en fort recul. 330 000 contrats aidés dans le secteur non marchand en 2009 ne représentent en fait que 40 000 de plus que ceux prévus en 2008. Et il est peu probable que cela soit suffisant : 383 000 emplois aidés avaient été financés dans le secteur non marchand en 2003, alors que le ralentissement de l’économie avait été beaucoup moins grave à l’époque que celui que nous connaissons.

Non seulement cet effort reste en réalité limité mais en plus il tarde manifestement à se traduire dans les faits. Fin 2008, derniers chiffres connus, l’Insee dénombrait seulement 196 000 personnes en contrat aidé dans le secteur non marchand, contre 248 000 fin 2007, soit une baisse de 52 000. Même chose dans le secteur marchand : il n’y avait plus que 783 000 emplois aidés fin 2008, contre 847 000 un an plus tôt, moins 64 000. Ce sont donc 116 000 emplois aidés qui ont disparu en 2008, la plus forte baisse enregistrée depuis 2004 malgré la brutale dégradation du marché du travail intervenue dès mi 2008… Ces 116 000 emplois aidés disparus ne signifient cependant pas - et heureusement - 116 000 chômeurs de plus : dans le secteur non marchand, la quasi-totalité des 52 000 emplois aidés supprimés correspondent sans doute effectivement, à peu de choses près, à autant d’emplois disparus mais dans le secteur marchand, une part importante de ces emplois a probablement continué d’exister bien qu’ils ne soient plus aidés. Il n’en reste pas moins que le recul de l’emploi aidé a lui aussi notablement concouru à la dégradation du marché du travail en 2008. Et la mobilisation des pouvoirs publics est restée jusqu’ici manifestement très insuffisante pour inverser la tendance malgré le discours de Rethel et les 100 000 « emplois jeunes », naguère si décriés, que Martin Hirsch, le commissaire à la jeunesse, devrait proposer prochainement.

Graphique 5 : nombre d’emplois aidés à la fin de chaque année en milliers
Source : Insee
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Graphique 6 : flux et nombre des bénéficiaires des différents dispositifs d’emplois aidés
Source : Insee

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4 - EMPLOI PUBLIC : LE GOUVERNEMENT PERSISTE ET SIGNE

Enfin, comme c’est le cas en matière de crédit et sur d’autres terrains, dans une période où les acteurs privés ont de bonnes raisons de ne pas embaucher, il faut que les acteurs publics se substituent à eux en développant l’emploi public au sens strict et/ou l’emploi financé sur fonds public, notamment via les mécanismes de protection sociale. Les domaines dans lesquels ce serait justifié ne manquent pas. Non seulement pour limiter le chômage mais aussi pour préparer l’avenir. Le gouvernement souligne en effet que pour limiter l’endettement futur du pays, il convient de privilégier la dimension « investissement » dans les plans de relance. Il a raison : si les mesures prises en matière de relance ont pour effet d’accroître le potentiel de croissance futur de l’économie française, il sera plus aisé de rembourser par la suite l’endettement public supplémentaire qu’il aura fallu contracter durant la crise. Mais dans nos « sociétés de la connaissance », l’investissement public ne consiste plus seulement à couler du béton, contrairement à ce que considère encore manifestement le gouvernement. Investir dans l’éducation et la recherche serait également un investissement d’avenir. Probablement plus rentable d’ailleurs en termes de croissance future que des kilomètres supplémentaires d’autoroutes.

Quand on évoque ce type d’investissement, on pense généralement à l’enseignement supérieur et à la recherche. A juste titre. Une des faiblesses reconnues de l’économie française concerne en effet l’indigence des moyens dont disposent ses universités, même si les difficultés de l’université en France ne relèvent pas uniquement de questions de moyens. Mais investir dans l’éducation c’est aussi, et sans doute surtout, investir à la base du système, à la maternelle et dans le primaire. En effet la société française n’a pas consenti jusqu’ici les efforts à ce niveau qui lui permettrait de figurer parmi les économies les plus innovantes grâce au niveau de connaissances élevé de l’ensemble de sa population. Les comparaisons internationales menées par l’OCDE dans le cadre du programme PISA montrent en particulier que le système scolaire français est actuellement un des plus inégalitaires parmi les pays développés . Ce n’est bien sûr pas qu’une question de moyens, mais c’est aussi une question de moyens. La France dispose, contrairement à beaucoup de pays, d’une école maternelle qui accueille presque tous les enfants dès l’âge de trois ans. Mais les taux d’encadrement y sont particulièrement faibles : on compte une institutrice pour 19 enfants en moyenne contre un pour sept au Danemark et un pour onze en Suède dans les structures équivalentes. De même au primaire on dénombre en France un enseignant pour 19 élèves contre un pour quinze en moyenne dans l’union européenne. Selon de nombreux spécialistes, un accueil collectif de qualité des tous jeunes enfants, avant trois ans, joue également un rôle déterminant sur leur socialisation et leur scolarisation futures. Or, à ce niveau aussi le manque de capacités d’accueil collectives est criant en France.

Mais se doter de structures pour accueillir dignement et mieux entourer les personnes âgées dépendantes ne serait pas seulement non plus un impératif moral à leur égard. Ce serait aussi un moyen de décharger les personnes d’âge actif d’une charge et d’une responsabilité qui pèse souvent lourdement sur eux et handicape probablement de façon significative leur productivité lorsqu’ils sont confrontés à ces difficultés. Or là aussi les faiblesses sont patentes en France et reconnues de longue date. On pourrait également ajouter dans cette énumération les multiples actions publiques induites par la nécessité de changer radicalement de modèle de consommation et de production pour éviter le mur écologique à très court terme désormais. Bref les terrains sur lesquels, il serait légitime, et politiquement compréhensible par l’opinion, de développer l’emploi public dans la période actuelle ne manquent pas. Le gouvernement actuel considère certes que le développement des services aux personnes constitue un des « gisements d’emploi » qui pourrait aider à combattre la crise, c’est le sens du plan dit Borloo 2 qui devrait être lancé prochainement. Mais il continue à privilégier dans ce domaine le processus de développement terriblement inégalitaire qui a été suivie depuis une vingtaine d’années maintenant via les dégrèvements fiscaux massifs accordés aux ménages les plus riches .

Malgré la récession d’une ampleur exceptionnelle que nous connaissons actuellement, le gouvernement maintient par contre sa volonté de réduire l’emploi public. Il n’a pas renoncé en particulier supprimer 30 000 postes dans la fonction publique d’Etat cette année. Aggravant d’autant les difficultés sur le marché du travail, notamment pour les jeunes diplômés qui voient les postes offerts aux différents concours administratifs se réduire comme peau de chagrin au moment même où les portes du secteur privé se referment devant eux… Jusqu’à présent les collectivités locales avaient peu ou prou pallié le désengagement de l’Etat en termes d’emploi public. Mais, contraintes de présenter des budgets de fonctionnement en équilibre, elles ne peuvent pas le faire dans des conditions compatibles avec les nécessités qu’impose la crise. Au contraire, les charges que leur impose déjà les désengagements passés de l’Etat, les amènent souvent à prévoir des hausses substantielles des impôts locaux cette année, une politique contraire aux nécessités macroéconomiques. Dans le contexte institutionnel français, seul l’Etat dispose de marges de manœuvres pour développer l’emploi public sans augmenter immédiatement ses recettes comme il conviendrait de le faire pour combattre une récession… Or il se refuse à modifier sa politique en ce sens ou à aider les collectivités locales à développer l’emploi à leur niveau en accroissant significativement ses concours à leur financement.

Bref, malgré l’ampleur sans précédent des pertes d’emplois subies par l’économie française, le gouvernement n’a, pour l’instant, actionné quasiment aucun des leviers qui lui permettraient d’avoir une action sensible à court terme sur le marché du travail.

Graphique 7 : services aux personnes, la poursuite d’une politique très inégalitaire
Source : DGTPE
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Guillaume Duval, auteur de « Sommes-nous des paresseux ?
Et trente autres questions à propos de la France et des Français », aux éditions du Seuil.